U 2015 49, Sozialhilfe

Schulgeld | Erziehung und Kultur

Sachverhalt

unter Ziffer 9), kann daher auf ihre Rechtsbegehren nicht eingetreten werden. c) Bei diesem Ergebnis stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen den Gemeinderatsbeschluss vom 8. April 2014 mit der Beschwerde vom

19. Mai 2015 selbständig anfechten und in diesem Verfahren dessen Auf- hebung sowie Rückweisung der Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Beschwerdegegnerin beantragen können. Dabei ist vorab darauf hin- zuweisen, dass die Beschwerdeführerinnen entgegen dem insofern irre- führenden Wortlaut ihres Rechtsbegehrens nicht fordern, den fraglichen Gemeinderatsbeschluss insoweit aufzuheben, als dass das zuständige Behördenmitglied darin ermächtigt wird, mit zuweisenden Gemeinden für das Schuljahr 2014/2015 Leistungsvereinbarungen zu treffen (Dispositiv- Ziffer 4). Sie wehren sich hingegen gegen die Höhe der im Gemeinde- ratsbeschluss vom 8. April 2014 festgelegten Schulgelder und die Ausge- staltung der Leistungsvereinbarung hinsichtlich der Kindergartenstufe und der fehlenden Spezifizierungen im Bereich der medizinisch- therapeutischen sowie psychologischen Unterstützungsmassnahmen (Beschwerde vom 19. Mai 2015 S. 10). aa) Soweit die Beschwerdeführerinnen mit dieser Argumentation die in Dis- positiv-Ziffer 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 8. April 2014 erteilte Genehmigung der Muster-Leistungsvereinbarung selbständig anfechten sollten, richtet sich ihre Beschwerde gegen eine individuell konkrete An- ordnung, die der Gemeinderat gestützt auf die massgeblichen verwal- tungsrechtlichen Regelungen getroffen hat. Gegen derartige Entscheide

- 11 - von Gemeinden, die nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG Beschwerde beim Verwal- tungsgericht geführt werden. Die Beschwerde ist schriftlich innert 30 Ta- gen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsge- richt einzureichen (Art. 52 Abs. 1 VRG). Ist eine Rechtsmittelbelehrung unterblieben, ist der Weiterzug innert zwei Monaten seit der Mitteilung des Entscheids zulässig (Art. 22 VRG, vgl. dazu ausführlich PVG 2015 18). Im vorliegenden Fall wurde diese Beschwerdefrist nicht eingehalten. Fest steht nämlich, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführerinnen den Gemeinderatsbeschluss vom 8. Juli 2014 bereits mit Schreiben vom

10. Juli 2014 zur Kenntnis brachte. Die Frist zur Erhebung einer dagegen gerichteten Beschwerde begann folglich spätestens nach den Gerichtsfe- rien, mithin am 16. August 2014 (Art. 39 VRG), zu laufen. Die vorliegende Beschwerde wurde erst am 19. Mai 2015, also rund neun Monate nach Eröffnung der Beschwerdefrist, beim Verwaltungsgericht eingereicht. Demnach erweist sie sich als offensichtlich verspätet. bb) Gleich verhält es sich im Ergebnis bezüglich der in den Dispositiv-Ziffern 1 und 2 getroffenen Anordnungen. Darin setzte der Gemeinderat das Re- glement betreffend Schulgelder für die Gemeinde O.4._____ (RBC 734), vom Gemeinderat beschlossen am 12. November 2012, ausser Kraft (Dispositiv-Ziffer 1) und legte die Schulgelder für das Schuljahr 2014/2015 in Genehmigung eines entsprechenden Antrags dem zuständigen Behör- denmitglied für die Kindergartenstufe auf Fr. 9'100.-- pro Kindergarten- kind, für die Primarstufe auf Fr. 16'000.-- pro Schüler/in und für die Se- kundarstufe I auf Fr. 17'200.-- pro Schüler/in fest (Dispositiv-Ziffer 2). Die- se Anordnung bezieht sich auf alle Schülerinnen und Schüler, welche die Gemeinde O.4._____ besuchen, ohne in O.4._____ zu wohnen (sog. auswärtige Schülerinnen und Schüler). Für diese individuell nicht be- stimmte Personengruppe hat der Gemeinderat im Beschluss vom 8. Juli

- 12 - 2014 das für die Inanspruchnahme der Gemeinde O.4._____ zu bezah- lende Schulgeld für das Schuljahr 2014/2015 beziffert. Bei dieser Anord- nung handelt es sich folglich um einen generell-abstrakten Erlass, der das vormals geltende Reglement vom 12. November 2012 ablöst und in der Geltungsdauer auf das Schuljahr 2014/2015 beschränkt ist (vgl. zu den Begriffsmerkmalen eines Erlasses statt vieler: TSCHANNEN/ZIMMERLI/ MÜL- LER, a.a.O., § 13 N. 6 ff.; a.A. Gemeinderat O.4._____. Gegen derartige rechtssetzende Erlasse kommunaler Behörden kann innert 30 Tagen (Art. 52 Abs. 1 VRG), bei fehlender Rechtsmittelbelehrung innert zwei Monaten (Art. 22 Abs. 2 VRG), seit ihrer Mitteilung oder seit ihrer amtli- chen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 57 ff. VRG). Im vorliegenden Fall wurde diese Beschwerde- frist offenkundig nicht eingehalten, wurde doch der Gemeinderatsbe- schluss vom 8. April 2014 nicht im Rechtsbuch der Gemeinde O.4._____ publiziert, weshalb die Beschwerdefrist mit der Mitteilung desselben an die Beschwerdeführerinnen zu laufen begann (vgl. dazu ALAIN GRIFFEL, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014 [nachfolgend: VRG-Kommentar], § 22 N. 18 ff., § 53 N. 5). Bei der Beschwerdeeinrei- chung am 19. Mai 2015 war die Beschwerdefrist folglich abgelaufen. cc) Die vorliegende Beschwerde erweist sich folglich insoweit die Beschwer- deführerinnen darin die Aufhebung von Dispositiv-Ziffern 1, 2 und 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 8. Juli 2014 beantragen und in diesem Zusammenhang die Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerde- gegnerin zu neuer Entscheidung begehren, als verspätet. Auf die ent- sprechenden Rechtsbegehren kann daher auch dann nicht eingetreten werden, wenn diese direkt gegen den Gemeinderatsbeschluss vom

8. April 2014, aufgefasst als eigenständiges Anfechtungsobjekt, gerichtet sein sollten.

- 13 - d) Die restlichen Anträge der Beschwerdeführerinnen in der Replik vom

20. August 2015 erweisen sich ohne weiteres als zulässig, weshalb dar- auf einzutreten ist. Streitig und nachfolgend zu prüfen ist demnach, ob das EKUD das von den Beschwerdeführerinnen geschuldete Schulgeld im Entscheid vom 16. April 2015 korrekt festgelegt hat.

3. a) Die Beschwerdeführerinnen erachten die angefochtene Verfügung in for- meller Hinsicht insofern als mangelhaft, als das EKUD ohne weitere Be- gründung und ohne sich mit Detailpositionen der Vollkostenrechnung auseinanderzusetzen zum Schluss gelangt sei, dass sich die Höhe des vom Gemeinderat O.4._____ festgelegten Schulgeldes für auswärtige Schülerinnen und Schüler für das Schuljahr 2014/2015 in einem sachlich vertretbaren und angemessenen Rahmen bewege. Der angefochtene Entscheid entbehre einer hinreichende Begründung, weshalb er bereits infolge Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen sei, damit sich diese mit den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen auseinandersetze und begründe, weshalb diese unzutreffend seien. Diesen Vorwurf weisen so- wohl das EKUD als auch die Beschwerdegegnerin als unbegründet zurück. b) Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verlangt insbesondere, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid Betroffenen tatsäch- lich hört, prüft und in ihrer Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 134 I 83 E.3.2; 124 I 49 E.3a, 124 I 241 E.2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dieses verfassungsmässige Recht wird für das kantonalrechtliche Verfahren in Art. 22 Abs. 1 VRG wiederholt. Danach sind Entscheide zu begründen und müssen ein Dis- positiv mit Rechtspruch und Kostenregelung sowie mit der Begründung über die Möglichkeit und die Frist des ordentlichen Weiterzugs enthalten.

- 14 - Durch die Begründung sollen die Betroffenen zum einen erfahren, wes- halb die Behörde ihre Anträge abgelehnt hat. Zum anderen sollen sie in die Lage versetzt werden, die Verfügung sachgerecht anzufechten. Dies setzt voraus, dass sich die Betroffenen wie auch die Rechtsmittelinstanz ein Bild über die Tragweite des Entscheides machen können. Hierzu hat die Behörde wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sie sich bei ihrer Entscheidung hat leiten lassen und auf welche sie ihre Ver- fügung stützt (vgl. BGE 135 V 465 E.4.3.2, 132 V 368 E.3.1, 124 V 181 E.1a). Dabei darf sie sich auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschrän- ken. Dementsprechend muss sie sich nicht mit allen tatsächlichen Be- hauptungen und jedem rechtlichen Einwand des Betroffenen auseinan- dersetzen (BGE 136 I 229 E.5.2, 134 I 83 E.4.1). Sie hat in ihrem Ent- scheid indessen die Gründe anzuführen, die ihrem Entscheid zugrunde liegen. Die Begründungsdichte richtet sich dabei primär nach der Kom- plexität des Sachverhalts und der Rechtsfragen, nach dem Ausmass der Entscheidungs- und Ermessensspielräume, nach der Intensität des durch die Verfügung bewirkten Eingriffs in die Rechtsstellung der Betroffenen sowie nach der Stellung der verfügenden Behörde. Die Parteivorbringen müssen sich insoweit in der Begründung niederschlagen, als sie für die in der Verfügung getroffenen Anordnungen wesentlich sind (vgl. BGE 140 I 99 E.3.4, 137 II 266 E.3.2, 134 I 83 E.4.1, 129 I 232 E.3.2, 121 I 54 E.2c; vgl. zum Ganzen WIEDERKEHR, Die Begründungspflicht nach Art. 29 As. 2 BV und die Heilung bei Verletzung, in: ZBl 111 [2010] S. 481 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 629 ff.; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BI- CKEL, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Ver- waltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 29 N. 103). c) In der Verfügung vom 16. April 2015 hielt das EKUD im Wesentlichen fest, im vorliegenden Verfahren sei zu prüfen, ob die Gemeinde O.4._____ das streitige Schulgeld in richtiger Rechtsanwendung und in

- 15 - sachlich vertretbarem Rahmen festgelegt habe. Treffe dies zu, so bestehe keine Veranlassung, von dem vom Gemeinderat O.4._____ am 8. Juli 2014 beschlossenen Tarif für auswärtige Schülerinnen und Schüler ab- zuweichen. In der kantonalen Schulgesetzgebung fänden sich keine kon- kreten Vorgaben zur Höhe des Schulgelds, welches von benachbarten Schulträgerschaften bei vertraglicher Zusammenarbeit mit einer anderen Schulträgerschaft zwecks Sicherstellung des Besuchs der Volksschule für auf ihrem Gebiet wohnhafte schulpflichtige Kinder zu entrichten sei. Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung sehe lediglich eine Obergrenze vor, indem das Schulgeld maximal die Vollkosten pro Schülerin und Schüler der entspre- chenden Stufe umfassen dürfe. In Anlehnung an diese Regelung habe auch die Gemeinde O.4._____ in ihrem am 1. August 2014 in Kraft getre- tenen Schulgesetz vom 14. November 2013 statuiert, dass das Schulgeld die Vollkosten pro Schülerin und Schüler der entsprechenden Stufe um- fasse. Vor diesem rechtlichen Hintergrund könne ohne weiteres festge- stellt werden, dass das hier zur Diskussion stehende Schulgeld – basie- rend auf der Vollkostenrechnung – vom Gemeinderat O.4._____ gestützt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen und demzufolge in richtiger Rechtsanwendung festgelegt worden sei. Die betriebswirtschaftliche Leh- re unterscheide grundsätzlich zwei Arten von Kostensystemen: die Voll- kosten- und Teilkostenrechnung. In der Vollkostenrechnung würden die gesamten Kosten auf die gesamten Kosten auf die Kostenträger verrech- net, währenddem in der Teilkostenrechnung nur ein bestimmter Teil der Kosten verrechnet würde. Ausgehend von zur Anwendung gelangenden Prinzip der Vollkostenrechnung, welches vom Grundsatz her eine Teilkos- tenrechnung ausschliesse, könne in methodischer Hinsicht festgehalten werden, dass vorliegend die Gemeinkosten (allgemeine Kosten) mit ent- sprechenden Kostenschlüssel auf die verschiedenen Schulstufen (Kin- dergarten-, Primar- und Sekundarstufe I) verteilt und zuteilt würden. Dass unter anderem der Personalaufwand für die Bildungskommission, die Schuldirektion und das Schulsekretariat sowie Sachaufwände veran-

- 16 - schlagt würden, sei nicht zu beanstanden. Auch unter rechnerischen und inhaltlichen Gesichtspunkten erwiese sich die dem EKUD vorgelegte Voll- kostenrechnung als korrekt. Ab Anfang nächstes Jahr hätten die Gemein- den für in der Gemeinde wohnhafte Schüler und Schülerinnen, welche den Grundschulunterricht in der ersten und zweiten Klasse des sechs Jahre dauernden Gymnasiums besuchten an einer Bündner Mittelschule besuchten, unter Abzug der Kantonspauschale Fr. 14'550.-- zu bezahlen. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sich die vom Kanton durchgeführten Berechnungen der durchschnittlichen Vollkosten aller Schülerinnen und Schüler der Sekundarstufe I auf das Schuljahr 2010/2011 bezögen, bewege sich das von der Gemeinde O.4._____ geforderte Schulgeld in einem sachlich vertretbaren und an- gemessenen Rahmen. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots liege nicht vor. Ausserdem sei die Kritik am Zeitpunkt der Erhöhung des Schul- geldes nicht begründet. Das vom Gemeinderat O.4._____ festgesetzte Schulgeld sei im Rahmen der auf kantonalem Recht basierenden Vollkos- tenrechnung nicht zu beanstanden und bereits für das Schuljahr 2014/2015 geschuldet. d) In diesen Ausführungen hat das EKUD dargelegt, weshalb es das im Gemeinderatsbeschluss vom 8. Juli 2014 festgelegte und von den Be- schwerdeführerinnen geforderte Schulgeld als rechtmässig erachtet. Da- bei hat das EKUD die wesentlichen Gründe genannt, aufgrund derer es zu dieser Überzeugung gelangt ist. Aus der Begründung im Entscheid vom 16. Juni 2015 wird zudem deutlich, weshalb das EKUD die Einwände der Beschwerdeführerinnen gegen das von der Beschwerdegegnerin auf der Sekundarstufe I geforderte Schulgeld für unbegründet ansieht. Damit hat es zu den wesentlichen Vorbringen der Beschwerdeführerinnen Stel- lung genommen. Die Beschwerdeführerinnen wurden durch die Begrün- dung in der Verfügung vom 16. April 2015 denn auch in die Lage versetzt, die Rechtmässigkeit des streitigen Schulgelds sachgerecht anzufechten,

- 17 - was sie in der Folge auch taten. Das EKUD ist seiner Begründungspflicht mit der Verfügung vom 16. April 2015 demnach hinreichend nachgekom- men. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt folglich nicht vor. Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführerinnen erweist sich als un- begründet. e) (Beurteilung der Rüge der Befangenheitsrüge, die als unbegründet ange- sehen wird) 4. Das EKUD hat in der Verfügung vom 16. April 2015 das von den Be- schwerdeführerinnen im Schuljahr 2014/2015 zu bezahlende Schulgeld für den Besuch der Gemeinde O.4._____ auf der Sekundarstufe I auf Fr. 17'200.-- pro Schülerin und Schüler festgelegt. Die Rechtmässigkeit dieser Anordnung wird von den Beschwerdeführerinnen nur hinsichtlich der Höhe des ihnen auferlegten Schulgeldes bestritten (vgl. zum massge- blichen Abgabesubjekt: Art. 72 ff. des Gesetzes über die Volksschule des Kantons Graubünden [Schulgesetz; BR 421.100], Art. 2 Abs. 1 Schulver- ordnung, Art. 19 BV, Art. 14 Schulgesetz). Diesbezüglich stützt sich die angefochtene Verfügung auf Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgeset- zes (RBC 711) i.V.m. Dispositiv-Ziffer 2 des Gemeinderatsbeschlusses vom 8. Juli 2014. Im letztgenannten Beschluss hat der Gemeinderat das für auswärtige Schülerinnen und Schüler auf der Kindergarten-, Primar- schul- und Sekundarstufe I geschuldete Schulgeld beziffert, ohne dem Rechtsanwender bei der Festlegung der entsprechenden Schulgelder ei- nen Beurteilungs- oder Ermessensspielraum zu belassen. Das EKUD hat im angefochtenen Entscheid die in dieser Regelung niedergeschriebene Zahlungspflicht den Beschwerdeführerinnen auferlegt, ohne auch nur den Leistungsumfang aufgrund der Zahl der zugewiesenen Schülerinnen und Schüler zu bestimmen. Diese Anordnung kann sich bezüglich der Höhe des Schulgelds nur als rechtswidrig erweisen, wenn die ihr zugrundelie- gende Regelung gegen übergeordnetes Recht verstösst, weshalb ihr, so-

- 18 - weit sich das streitige Schulgeld darauf stützt, die Anwendung zu versa- gen und die angefochtene Anordnung infolgedessen aufzuheben ist. An- schliessend ist deshalb vorfrageweise zu prüfen, ob die Rechtssätze, auf die sich die angefochtene Anordnung stützt, im Einklang mit dem überge- ordneten Recht stehen (sog. konkrete oder akzessorische Normenkontrol- le; vgl. Art. 5 Abs. 1 BV und Art. 55 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100]; vgl. MARTIN JOHANN SCHMID, in: BÄNZI- GER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 55 N. 84 ff.; KÖLZ/HÄNER/ BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1062; WALTER HALLER/ALFRED KÖLZ/THOMAS GÄCHTER, Allgemeines Staatsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/ Genf 2013, N. 985-988; MARCO DONATSCH, VRG-Kommentar, § 20 N. 23 ff.).

5. a) Gemäss Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung darf das Schulgeld für auswärtige Schüler maximal die Vollkosten pro Schülerin und Schüler der entspre- chenden Stufe umfassen. In dieser Regelung wird für die Festlegung der abgaberechtlichen Obergrenze an die betriebswirtschaftliche Terminolo- gie auf dem Gebiet der Kostenlehre angeknüpft und das Schulgeld zu- gleich als kostenabhängige Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme einer Schule als öffentlich-rechtliche Einrichtung ausgestaltet. Für derarti- ge Kausalabgaben gilt das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal- tungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, N. 2764, 2783; MICHAEL BEUSCH, Be- nutzungsgebühren – unter besonderer Berücksichtigung von Lenkungs- gebühren, in: HÄNER/WALDMANN [Hrsg.], Kausalabgaben, Bern 2015, S. 41 ff., S. 47). Laut dem erstgenannten abgaberechtlichen Verfas- sungsprinzip sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Ge- samtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur ge- ringfügig überschreiten (BGE 141 V 509 E.7.1.2, 126 I 180 E.3a/aa). Da- durch wird verhindert, dass die fraglichen Abgaben zu hoch angesetzt

- 19 - und zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden (TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 58 N. 13; WYSS, a.a.O., S. 92 f., HÄNER, a.a.O., S. 17; BEUSCH, a.a.O., S. 925, ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, in: ZBl 2003, S. 505 ff., 520; DANIELA WYSS, Kausalabgaben, Diss. Basel 2009, S. 92 ff.). Das Äquivalenzprinzip kon- kretisiert derweil das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) für den Bereich des Kausalabgaberechts. Es verlangt, dass die erhobene Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 141 I 105 E.7.1.2, 140 I 176, 139 III 334; ISABELLE HÄNER, Kausalabgaben – Eine Ein- führung, in: HÄNER/WALDMANN [Hrsg.], Kausalabgaben, Bern 2015, S. 1 ff., S. 15). b) Den hierdurch vorgegebenen Gestaltungsspielraum hat die Beschwerde- gegnerin in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes insofern vollständig ausgeschöpft, als sie in Anlehnung an den Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung vorgesehen hat, das Schulgeld pro auswärtigen Schüler umfasse die Vollkosten der entsprechenden Stufe. Mit dieser Re- gelung hat die Beschwerdegegnerin das Vollkostenprinzip als Obergrenze für das zu bezahlende Schulgeld verankert. Im Übrigen wird die Ausge- staltung des Schulgeldes in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgeset- zes an den Gemeinderat delegiert. Durch dieses Vorgehen hat die Be- schwerdegegnerin das im Abgaberecht besonders streng geltende Lega- litätsprinzip nicht verletzt, da die Abgabepflichtigen die Angemessenheit des Schulgelds ohne weiteres anhand der beiden verfassungsmässigen Prinzipien, dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip, überprüfen kön- nen (Art. 127 Abs. 1 BV; vgl. BGE 141 V 509 E.7.1.1, 136 II 227 E.7.2, 135 I 130 E.7.2, 134 I 179 E.6.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 2806). Insofern beinhaltet Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgeset- zes eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage, um für auswärtige

- 20 - Schüler Schulgelder als kostenabhängige Kausalabgaben zu erheben. Dies wird denn auch von den Beschwerdeführerinnen nicht in Abrede ge- stellt. c) Diese werfen der Beschwerdegegnerin hingegen vor, mit ihrem Vorgehen gegen Art. 5 Schulgesetz verstossen zu haben. Von einer eigentlichen "vertraglichen Zusammenarbeit", wie sie dort gefordert werde, könne im vorliegenden Fall keine Rede sein. Vielmehr lege die Beschwerdegegne- rin die Vollkosten einseitig und umfassend fest und kommuniziere diese den Beschwerdeführerinnen anschliessend. Dies obgleich eine posi- tivrechtliche Pflicht bestehe, die Vollkosten im Rahmen einer Leistungs- vereinbarung zu definieren und festzulegen. Dazu gehöre auch die ge- meinsame Erörterung, welche kommunalen Positionen als Vollkosten zu berücksichtigen seien und welche nicht. Zu entsprechenden Gesprächen sei die Beschwerdegegnerin jedoch nicht bereit gewesen. Dieser Argu- mentation hält die Beschwerdegegnerin entgegen, es bleibe den Be- schwerdeführerinnen unbenommen, auf das Angebot der Beschwerde- gegnerin zu verzichten und die Beschulung der zugewiesenen Schülerin- nen sowie Schüler selber vorzunehmen oder anderweitig sicherzustellen. Die Beschwerdegegnerin könne diese Aufgabe mit hervorragender Qua- lität zu den in der Leistungsvereinbarung angegebenen Konditionen über- nehmen. Das von der Beschwerdegegnerin offerierte Schulangebot sei vertraglich festzuschreiben, jedoch seien die diesbezüglichen Konditionen nicht verhandelbar bzw. von den pflichtigen Gemeinden einseitig beein- flussbar, da die Rechtsgrundlagen die Weiterverrechnung der Vollkosten ausdrücklich vorsähen. d) Im vorliegenden Fall ist eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung streitig, in der sich zwei einander funktional gleichgeordnete Hoheitsträger gegenüberstehen. In diesem Rechtsverhältnis fehlt es an dem für eine Verfügungskompetenz erforderlichen Subordinationsverhältnis. Sollen die

- 21 - betroffenen Hoheitsträger diese Rechtsbeziehung selber regeln können, bestehen kaum vernünftige Alternativen zum Vertrag (vgl. vorstehende Erwägung 2b). Folgerichtig hat der kantonale Gesetzgeber in Art. 5 Schulgesetz vorgesehen, dieses verwaltungsrechtliche Verhältnis sei in Form eines koordinationsrechtlichen Vertrags zu regeln. Insofern besteht eine positivrechtliche Pflicht die von der aufnehmenden Schulträgerschaft zu erbringende Leistung sowie das hierfür geschuldete Schulgeld als ob- jektiv und subjektiv wesentliche Vertragspunkte vertraglich zu umschrei- ben. e) Eine andere Frage ist freilich, ob sich aus Art. 5 Schulgesetz – wie von den Beschwerdeführerinnen behauptet – inhaltliche Vorgaben bezüglich der Ausgestaltung dieses Vertragsverhältnisses ableiten lassen. Dies ist jedenfalls im Hinblick auf das hier streitige Schulgeld zu verneinen. Dies- bezüglich eröffnet Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung den Schulträgerschaften die Möglichkeit, für auswärtige Schüler/in ein Schulgeld zu erheben, wel- ches den Vollkosten für eine Schülerin oder einen Schüler der entspre- chenden Stufe entspricht. Nutzt eine Schulträgerschaft diesen legislatori- schen Gestaltungsspielraum vollständig aus und sieht gesetzlich vor, pro auswärtigem Schüler ausnahmslos ein Schulgeld in Höhe der Vollkosten der entsprechenden Stufe zu fordern, so kann sie beim Abschluss eines koordinationsrechtlichen Vertrags im Sinne von Art. 5 Schulgesetz nur mehr das gesetzlich vorgesehene Schulgeld verankern, ansonsten sie ei- nen nicht rechtmässigen Vertragsinhalt stipuliert. In einem solchen Fall sind Diskussionen über die vom Gesetzgeber gewählte Methode für die Bemessung des Schulgelds ebenso ausgeschlossen wie die in Fragestel- lung gesetzlich berücksichtigter Kostenpositionen. Dies mag schwerlich mit der Figur einer Verhandlung gleichberechtigter Vertragsparteien ver- einbar sein, widerspricht jedoch den kantonalrechtlichen Vorgaben nicht, die es Schulträgerschaften erlauben, Regelungen zu treffen, die ihnen je- den Verhandlungsspielraum bezüglich des zuweisenden Gemeinden auf-

- 22 - zuerlegenden Schulgeldes nehmen. Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes, der unter Ausschluss jedes Beurteilungs- und Ermes- sensspielraums verlangt, für auswärtige Schülerinnen und Schüler ein Schulgeld in der Höhe der Vollkosten zu erheben, verstösst demnach nicht gegen Art. 5 Schulgesetz. Dass Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes übergeordnetes Recht anderweitig missachtet, ist nicht er- sichtlich und wurde von den Beschwerdeführerinnen nicht geltend ge- macht. Die fragliche Regelung gelangt im vorliegenden Fall folglich zur Anwendung.

6. a) Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle bleibt sodann zu prüfen, ob der Gemeinderat mit der Festlegung des interessierenden Schulgelds auf Fr. 17'200.-- den ihm als (zuständigem) Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsspielraum respektiert hat. Bei der Prüfung dieser Frage hat das Verwaltungsgericht zu beachten, dass dem Gemeinderat in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes in Bezug auf die Umsetzung des Vollkostenprinzips ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum ein- geräumt wurde. Diesen hat das Verwaltungsgericht als zuständige Rechtspflegebehörde zu wahren. Deshalb darf es bei der Überprüfung der vom Gemeinderat hinsichtlich des zur Beurteilung stehenden Schul- geldes getroffenen Regelung sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Gemeinderats setzen, sondern hat sich auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob ein Schulgeld von Fr. 17'200.-- auf der Se- kundarstufe I im Schuljahr 2014/2015 den Rahmen der dem Gemeinderat als Verordnungsgeber in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist (BGE 137 III 221 E.2.3, 136 II 337 E.5.1, 131 II 13 E.6.1). Für die Zweckmässigkeit des erhobenen Schul- geldes trägt der Verordnungsgeber die Verantwortung; es ist nicht Aufga- be des Verwaltungsgerichts, sich zu dessen wirtschaftlicher oder politi- scher Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 137 III 217 E.2.3, 136 II 337

- 23 - E.5.1, 133 V 569 E.5.1). Ausgehend von diesem eingeschränkten Kogni- tionsspielraum ist nachfolgend zu untersuchen, ob das in Dispositiv- Ziffer 2 des Beschlusses des Gemeinderats vom 8. Juli 2014 für das Schuljahr 2014/2015 festgelegte Schulgeld von Fr. 17'200.-- pro Schülerin und Schüler auf der Sekundarstufe I mit dem übergeordneten Recht ver- einbar ist. b) Die Beschwerdeführerinnen bestreiten dies primär mit der Begründung, es sei davon auszugehen, dass ein Gemeinwesen, wie die Beschwerde- gegnerin, Vollkosten habe, die unter dem kantonalen Durchschnitt lägen. So sei es der Beschwerdegegnerin aufgrund der grossen Schülerzahlen möglich, optimale Klassengrössen festzulegen, was sich positiv auf die Kosten für den Betrieb der Gemeinde O.4._____ auswirke. Vor diesem Hintergrund überraschten die geltend gemachten Vollkosten, die deutlich über dem kantonalen Durchschnitt lägen. Deshalb erscheine es unerläss- lich, die von der Beschwerdegegnerin behaupteten Kostenpositionen ei- ner eingehenden Überprüfung zu unterziehen und erforderliche Korrektu- ren vorzunehmen. Im Übrigen gelte es zu bedenken, dass die Beschwer- degegnerin die behaupteten "Vollkosten" nach Massgabe des betriebs- wirtschaftlichen Vollkostenbegriffs ermittelt habe. Diese Kosten könnten den Beschwerdeführerinnen als auswärtige Gemeinden nicht vollumfäng- lich weiterverrechnet werden. In diesem Verhältnis sei eine Kostenüber- bindung vielmehr nur insoweit zulässig, als die durch den Betrieb der Gemeinde O.4._____ entstandenen Gemein- und Einzelkosten durch die zugewiesenen Schüler tatsächlich verursacht worden seien. Es sei gera- dezu willkürlich, wenn die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführerin- nen ohnehin anfallende Kosten sowie Aufwendungen, welche die Ver- tragsgemeinden nicht beträfen, belasten würde. Die Vertragsgemeinden könnten nicht dazu angehalten werden, Einrichtungen der Beschwerde- gegnerin über Investitions- und Amortisationsbeiträge mitzufinanzieren. Dementsprechend bedürfe es einer differenzierten Eruierung und Berück-

- 24 - sichtigung der in der Gemeinderechnung erhobenen Gesamt- und Einzel- kosten für die Berechnung des geschuldeten Schulgelds. Ausserdem müsste die Beschwerdegegnerin das verlangte Schulgeld in Abhängigkeit zu dem von den auswärtigen Schülerinnen und Schüler effektiv bean- spruchten Angebot festlegen. Entgegen der Auffassung der Beschwerde- gegnerin seien die für eine solche Kostenausscheidung erforderlichen Vorkehren nicht mit einem übermässigen Aufwand verbunden. Die Be- schwerdegegnerin werde nicht umhin kommen, den Vertragsgemeinden die Grundlagen ihrer Kostenrechnung zu erörtern und die nach den Ver- hältnissen erforderlichen Anpassungen vorzunehmen. Nachdem sich die Vorinstanz nicht mit den einzelnen Rechnungspositionen beschäftigt ha- be, sei keine Aussage darüber möglich, inwieweit die Vollkosten gegenü- ber den Beschwerdeführerinnen methodisch, rechnerisch und inhaltlich korrekt ermittelt worden seien. Klärungsbedarf bestünde insbesondere hinsichtlich der Sonderschulung sowie Lösungen für Sonderfälle (Asylsu- chende, vorläufig Aufgenommene), der ausserschulischen Musikerzie- hung, insbesondere der Sing- und Musikschule sowie der Jugendmusik, den Schultransportkosten, den auf den Schulrat, die Schuldirektion sowie das Schulsekretariat entfallenden Kosten und den Gehältern der Reini- gungsangestellten im Rahmen des ausserschulischen Betriebs. c) Dagegen wendet die Beschwerdegegnerin ein, bei der Ermittlung der Vollkosten gehe es nicht um einen angemessenen oder adäquaten Wert anhand des kantonalen Durchschnitts, sondern um konkrete Betriebskos- ten, die anhand der jeweiligen kommunalen Jahresrechnung zu ermitteln seien. Damit habe sich die inhaltliche Prüfung bereits erledigt, da wohl nicht ernsthaft behauptet werden könne, die jeweils für den Kostenvertei- ler massgebliche Jahresrechnung des vorangegangenen Jahres enthalte falsche Zahlen. Fehl gingen die Beschwerdeführerinnen sodann in der Annahme, die Beschwerdegegnerin habe die Möglichkeit, die für die Be- rechnung des Schulgeldes massgeblichen Kosten jeweils anhand des

- 25 - beanspruchten Angebots festzulegen. Dieses Begehren sei mit noch ver- tretbarem Aufwand nicht umsetzbar. Ob und von welchen Angeboten die auswärtigen Schülerinnen und Schüler Gebrauch machten, sei im Vorn- hinein nicht bekannt. Eine detaillierte Aufteilung der Kosten je nach bean- spruchtem Angebot wäre daher wenig praktikabel und mit einem enormen Verwaltungsaufwand verbunden. Zudem würden in einer Vollkostenrech- nung gemäss betriebswirtschaftlicher Definition stets die gesamten Kos- ten einer Periode auf die einzelnen Kostenträger verteilt. Dass die auf der Grundlage der Gemeinderechnung 2013 berechneten Schulgelder nicht zu beanstanden seien, zeige ausserdem auch ein Vergleich mit den durchschnittlichen Vollkosten aller Sekundarschüler im Kanton Graubün- den, die sich in vergleichbarem Rahmen bewegten. d) Das EKUD stimmt diesen Ausführungen der Beschwerdegegnerin zu. Ergänzend hielt es fest, die Beschwerdegegnerin habe das Schulgeld ge- stützt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen in richtiger Rechtsanwen- dung festgelegt. Dabei sei zu beachten, dass es bei der Ermittlung der Vollkosten nicht um einen angemessenen oder adäquaten Wert gehe, sondern um die anhand der jeweiligen kommunalen Jahresrechnung kon- kret ermittelten Kosten. Die Vollkosten für das Schuljahr 2014/2015 seien notgedrungen aufgrund der Kosten im kommunalen Schulwesen des vor- angegangenen Kalenderjahres zu ermitteln, wie sie in der Gemeinde- rechnung 2013 ausgewiesen seien. Dabei könne es wohl nicht die Aufga- be des EKUD sein, im Rahmen eines Streitfalles betreffend das Schulgeld einzelne Positionen in der Gemeinderechnung dahingehend zu überprü- fen, ob sie einer Vertragsgemeinde weiterverrechnet werden dürften oder nicht. e) Der Gemeinderat hat das interessierende Schulgeld im Beschluss vom

8. Juli 2014 als zuständiger Verordnungsgeber auf der Grundlage der in der Jahresrechnung 2013 ausgewiesenen Kosten und Erträge unter Aus-

- 26 - klammerung der zu erwartenden Zusatzkosten für den Betrieb zweier Kindergarten festgelegt (vgl. dazu Schreiben vom 10. Juli 2014). Die in der Jahresrechnung 2013 erfassten Positionen wies er als Einzelkosten direkt der Kindergarten- (Fr. 4'290'421.--), Primar- (Fr. 22'442'313.--) und Sekundarstufe I (Fr. 12'338'325.--) der Gemeinde O.4._____ zu, insoweit eine solche Zuordnung, wie bei den Gehältern für Lehrpersonen und je- nen für Reinigungsangestellte, den Lehrmitteln, sonstigem Schulmaterial sowie Schultransportkosten, möglich war. Die verbleibenden Kostenposi- tionen im Gesamtbetrag von Fr. 2'205'500.-- schrieb der Gemeinderat entsprechend dem Verhältnis der zugewiesenen Einzelkosten der Kinder- garten-, Primar- und Sekundarstufe I der Gemeinde O.4._____ zu. Die auf diese Weise ermittelten Vollkosten für die Kindergarten-, Primar- und Sekundarstufe I dividierte er daraufhin durch die Anzahl der Schülerinnen und Schüler der Gemeinde O.4._____, Stand 1. August 2013. Daraus re- sultierten für die Sekundarstufe I jährliche Durchschnittskosten von Fr. 17'216.-- (Fr. 13'067.-- : 759) pro Schülerin und Schüler (vgl. Übersicht Durchschnittskosten Gemeinde O.4._____). Davon ausgehend legte der Gemeinderat in Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses vom 8. Juli 2014 das Schulgeld für das Schuljahr 2014/2015 auf der Sekundarstufe I auf Fr. 17'200.-- fest. aa) Diese Vorgehensweise hat das AVS als zuständige kantonale Fach- behörde auf Ersuchen des EKUD hinsichtlich des auf der Sekundarstufe I zu bezahlenden Schulgelds überprüft. Dabei gelangte es im Schreiben vom 24. Juni 2015 zur Überzeugung, die angewandte Methodik der Be- rechnung der Vollkosten sei aus betriebswirtschaftlicher Sicht zutreffend und rechnerisch korrekt umgesetzt. In der Tat sind bei der betriebswirt- schaftlichen Vollkostenrechnung im Unterschied zur Teilkostenrechnung sämtliche Kosten auf den Kostenträger zu verrechnen. Hierfür werden die Kosten im Regelfall zunächst in Einzel- und Gemeinkosten unterteilt, um dann die Gemeinkosten mithilfe der Kostenstellenrechnung nach dem

- 27 - Durchschnittsprinzip über mehr oder weniger differenzierte Verrech- nungssätze dem Kostenträger (hier Schüler einer bestimmten Stufe) zu belasten (https://de. wikipedia.org/wiki > Vollkostenrechnung, letztmals besucht am 29. September 2016). Entgegen der Auffassung der Be- schwerdeführerinnen sind dabei nicht nur variable Gemeinkosten, son- dern auch fixe Gemeinkosten zu berücksichtigen, und zwar obgleich letz- tere als reine Bereitschaftskosten unabhängig vom Produktionsumfang (hier der Schülerzahl) anfallen (https://de.wikipedia.org/wiki > Vollkosten- rechnung, letztmals besucht am 29. September 2016). Nicht zu bean- standen ist ferner, dass der Gemeinderat zur Bemessung der in Frage stehenden Schulgelder die in der Jahresrechnung 2013 ausgewiesenen Kosten und Erträge verwendet hat. Die Jahresrechnung 2013 wurde von der Geschäftsprüfungskommission der Beschwerdegegnerin, deren Fi- nanzkontrolle und Finanzverwaltung geprüft und vom Gemeinderat ge- nehmigt. Die darin ausgewiesenen Kosten und Erträge können unter die- sen Umständen als nachgewiesen gelten. Diese bieten zudem verlässli- che Erfahrungswerte für die im Schuljahr 2014/2015 durch den Betrieb der Gemeinde O.4._____ verursachten Ausgaben und die hierdurch ge- nerierten Einnahmen. Die sich aus dieser ex ante-Betrachtung ergebende Unschärfe kann zwar dazu führen, dass in einem Schuljahr über den tatsächlichen Durchschnittskosten liegende Schulgelder pro Schülerin und Schüler erhoben werden. Die einem solchen Ergebnis zugrundelie- gende Veränderung in der Kostenstruktur schlägt sich jedoch bereits im nächsten Jahr in den zu bezahlenden Schulgeldern nieder, da der Ge- meinderat gemäss Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes ver- pflichtet ist, die Schulgelder jährlich festzulegen. Im Übrigen erscheint ei- ne ex post festzustellende Überschreitung der massgeblichen abgabe- rechtliche Obergrenze solange nicht als problematisch, als die Tarifgestal- tung des Gemeinderats darauf bedacht ist, die durch Schulgelder gene- rierten Einnahmen entsprechend dem in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes verankerten Vollkostenprinzip auf die durchschnittlichen

- 28 - Kosten pro Schülerin und Schüler zu begrenzen. Damit respektiert der Gemeinderat die entsprechenden Vorgaben des kommunalen Gesetzge- bers, die sich ihrerseits in dem durch Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung ge- setzten Rahmen bewegen, wo in Anknüpfung an die betriebswirtschaftli- che Terminologie das Vollkostenprinzip als abgaberechtliche Obergrenze definiert wird (vgl. dazu vorstehende Erwägungen 6a und 6b). In methodi- scher Hinsicht ist die vom Gemeinderat in Dispositiv-Ziffer 2 des Be- schlusses vom 8. April 2014 getroffene Regelung demnach nicht zu be- anstanden. bb) Daran ändert die Tatsache nichts, dass der Gemeinderat bei der Vollkos- tenberechnung – wie die Beschwerdeführerinnen zutreffend ausführen – weitere Differenzierungen hätte vornehmen können. So hätte er insbe- sondere den Verteilungsschlüssel verfeinern können, um die von den auswärtigen Schülerinnen und Schüler konkret beanspruchten Leistungen stärker berücksichtigen zu können. Dazu war er jedoch nicht verpflichtet. Sowohl Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes als auch Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung fordern ausschliesslich eine Differenzierung nach Massgabe der einzelnen Schulstufen. Ob der Gemeinderat weitergehen- de Unterscheidungen treffen will, bleibt seinem Ermessen anheim gestellt. Das Verwaltungsgericht darf sein eigenes Ermessen in dieser Frage nicht an die Stelle des Gemeinderats setzen, sondern hat den diesbezüglichen Entscheid des Gemeinderats zu respektieren (vgl. dazu vorstehende Er- wägung 6a). Die vom Gemeinderat gewählte Methode der Vollkosten- rechnung gibt folglich nicht zu Beanstandungen Anlass. Damit hängt die Begrenzungsfunktion des den Gemeinderat bindenden Vollkostenprinzips nur mehr von der korrekten Umsetzung des von ihm gewählten Systems der Vollkostenrechnung ab. cc) Hierfür musste der Gemeinderat zunächst entscheiden, was unter der "Gemeinde O.4._____" als dem für die Vollkostenrechnung massgebli-

- 29 - chen Verwaltungszweig zu verstehen ist. Das Bundesgericht hat bisher wenige Vorgaben entwickelt, um einen abgaberechtlich relevanten Ver- waltungszweig zu definieren (FELIX UHLMANN, Kriterien der Bemessung von Kausalabgaben in der Praxis, in: HÄNER [Hrsg.], Kausalabgaben, Bern 2015, S. 95; WYSS, a.a.O., S. 95, RENÉ WIEDERKEHR, Kausalabgaben, Bern 2015, S. 64). Gefordert wird vom Bundesgericht diesbezüglich nur, dass die Verwaltungsaufgaben "sachlich zusammenhängen" respektive nach "funktionellen Kriterien" definiert werden (BGE 132 II 372 E.2.1, 126 I 180 E.3b/cc; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 2779). Besteht ein solcher Zusammenhang, so dürfen alle Kosten und Erträge, die auf eine solche Verwaltungsaufgabe entfallen, mit einbezogen werden (vgl. BGE 127 I 11 E.7c; WYSS, a.a.O., S. 94). Wird von dieser Betrachtungs- weise ausgegangen und berücksichtigt, dass der Gemeinderat, soweit er- sichtlich, in der von ihm für die Festlegung der Schulgelder durchgeführ- ten Vollkostenrechnung nur Kosten und Erträge berücksichtigt hat, die in der Jahresrechnung 2013 unter den Positionen 20 "Gemeindeschule" und 23 "Schulzahnarztpflege" aufgeführt werden, so kann davon ausgegan- gen werden, dass nur massgebliche Kosten- und Ertragspositionen Berücksichtigung gefunden haben. dd) Dies trifft entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen insbeson- dere für die auf den Schulrat, die Schuldirektion sowie das Schulsekreta- riats entfallenden Kosten zu. Sowohl beim Schulrat (neu Bildungskom- mission; Art. 92 Schulgesetz) als auch bei der Schuldirektion (Schullei- tung, Art. 21 Schulgesetz) handelt es sich um Organe, welche die Be- schwerdegegnerin als Schulträgerschaft aufgrund des kantonalen Schul- gesetzes vorsehen muss. Die auf diese Verwaltungsbehörden entfallen- den Kosten stehen selbstredend in einem engen sachlichen Zusammen- hang zum Betrieb der "Gemeinde O.4._____" und dürfen diesem Verwal- tungszweig zugerechnet werden. Dasselbe gilt für die Kosten des Schul- sekretariats, das laut dem Organigramm der Gemeinde O.4._____ orga-

- 30 - nisatorisch der Schuldirektion zugeordnet ist und diese bei der Erfüllung der ihr obliegenden (operativen) Aufgaben unterstützt. Bei den fraglichen Kosten handelt es sich folglich um fixe Gemeinkosten, die zweifellos zum Verwaltungszweig "Gemeinde O.4._____" gehören und demzufolge vom Gemeinderat bei der Festlegung der interessierenden Schulgelder berücksichtigt werden durften. Die gegenteilige Auffassung der Be- schwerdeführerinnen vermag nicht zu überzeugen. ee) Soweit die Beschwerdeführerinnen im Weiteren geltend machen, der Gemeinderat habe die Kosten für die ausserschulische Musikerziehung, insbesondere die Aufwendungen der Sing- und Musikschule sowie der Jugendmusik, zu Unrecht mit einbezogen, ist einzuräumen, dass in Bezug auf diese Kostenpositionen sicherlich eine andere Lösung denkbar gewe- sen wäre. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung vom

11. Juni 2015 allerdings ausführt, bildet der Musikunterricht einen Teil des ganzheitlichen Bildungsangebots der Beschwerdegegnerin (S. 5). Unter diesen Umständen erscheint die Berücksichtigung der fraglichen Kosten im Rahmen des dem Gemeinderat in dieser Beziehung zuzugestehenden weiten Beurteilungs- und Ermessensspielraums vertretbar. Gleich verhält es sich in Bezug auf die Schultransportkosten und die Gehälter der Reini- gungsangestellten. Freilich wäre es im letztgenannten Bereich durchaus wünschbar, Zusatzkosten auszuscheiden, die durch ausserschulische Ak- tivitäten verursacht werden. Nachdem der Gemeinderat jedoch bei seiner Vollkostenrechnung auch die Erträge aus der Vermietung von Schulanla- gen berücksichtigt hat, erscheint ein Einbezug solcher Aufwendungen nicht als schlechterdings unhaltbar. ff) Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführerinnen sodann, wenn sie behaupten sich über Abschreibungen und Rückstellungen in unzulässiger Weise an den Investitionskosten der Gemeinde O.4._____ beteiligen zu müssen. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit dem Kostende-

- 31 - ckungsprinzip mehrfach entschieden, bei der Bemessung von Kausalan- gaben dürfe angemessenen Rückstellungen, Abschreibungen und Reser- ven als anrechenbaren Kosten Rechnung getragen werden (BGE 141 V 509 E.7.1.2, 126 I 180 E.3a/bb). Weshalb diese bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht auch für das hier vom Gemeinderat zu konkretisie- rende Vollkostenprinzip gelten sollte, ist nicht ersichtlich. Die Beschwer- deführerinnen erläutern denn auch nicht, warum diese bundesgerichtliche Rechtsprechung vorliegend nicht massgeblich sein sollte. Soweit sie fer- ner die zur Anwendung gebrachten Abschreibungs- und Rückstellungs- ansätze als übersetzt rügen, ist festzuhalten, dass die Gemeinderech- nung 2013 primär auf dem harmonisierten Rechnungslegungsmodell 1 (HRM1) beruht, das anfangs der 1980er Jahre für die Gemeinden einge- führt wurde. Danach sind Abschreibungen und Rückstellungen auf den Restbuchwerten vorzunehmen (https://de. wikipedia.org/wiki/ > Harmoni- siertes Rechnungsmodell 2, letztmals besucht am 29. September 2016). Dass dieser Grundsatz in der Jahresrechnung 2013 korrekt umgesetzt wurde, hat die Geschäftsprüfungskommission der Beschwerdegegnerin unter Einbezug der Finanzkontrolle und der Finanzverwaltung geprüft und bejaht. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass, an der Angemes- senheit der vom Gemeinderat berücksichtigten Abschreibungen und Rückstellungen zu zweifeln. Was die entsprechenden Kosten beim Schulhaus A._____ betrifft, hat die Beschwerdegegnerin bereits das har- monisierte Rechnungsmodell 2 (HRM2) zur Anwendung gebracht. In die- sem Fall hat sie ein Abschreibungssystem nach der Lebensdauer der An- lagegüter gewählt, was sich nach der unwidersprochen gebliebenen Sachverhaltsdarstellung der Beschwerdegegnerin zu Gunsten der Be- schwerdeführerinnen auswirkt. Auch insofern sieht sich das Gericht folg- lich nicht veranlasst, korrigierend in die gemeinderätliche Vollkostenrech- nung einzugreifen.

- 32 - gg) Schliesslich bleibt festzuhalten, dass im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden ist, ob die Beschwerdegegnerin für die Inanspruchnahme ei- nes pädagogischen Sonderangebots auf der Sekundarstufe I ein Schul- geld von mehr als Fr. 17'200.-- fordern darf. Die der Beschwerdegegnerin von den Beschwerdeführerinnen zugewiesenen Sekundarschülerinnen und –schüler nehmen nach der insoweit übereinstimmenden Sachver- haltsdarstellung der Verfahrensparteien keine entsprechenden (Sonder-)- Leistungen in Anspruch und die Beschwerdegegnerin verlangt keine (zu- sätzliche) Abgeltung solcher (Sonder-)Leistungen. Zu beurteilen ist vorlie- gend einzig, ob der Gemeinderat seinen Beurteilungs- und Ermessens- spielraum überschritten hat, als er die Kosten und Einnahmen, die auf diese Sonderangebote entfallen, bei der Festlegung der interessierenden Schulgelder berücksichtigt hat. Dies ist zu verneinen, da die entsprechen- den Aufwendungen in einem hinreichend engen sachlichen Zusammen- hang zum Betrieb der Gemeinde O.4._____ stehen. Ob dies im Gegen- zug bedeutet, dass solche Zusatzkosten mit dem vom Gemeinderat fest- gelegten Schulgeld abgegolten sind, kann im vorliegenden Fall dahinge- stellt bleiben. Ebenso wenig muss entschieden werden, ob die Beschwer- degegnerin über eine (hinreichende) gesetzliche Grundlage verfügt, um ein über dem Beschluss des Gemeinderats vom 8. April 2014 liegendes Schulgeld zu fordern. Im vorliegenden Fall genügt es festzustellen, dass der Gemeinderat sich innerhalb seines Beurteilungs- und Ermessens- spielraums bewegt, wenn er die für pädagogische Sonderangebote anfal- lenden Kosten und Erträge bei der Festlegung des interessierenden Schulgelds berücksichtigt. Die gegenteilige Auffassung der Beschwerde- führerinnen ist unbegründet. Dass andere Kosten- und Ertragspositionen, denen der Gemeinderat laut der Übersicht Durchschnittskosten der Ge- meinde O.4._____ bei der Bemessung der streitigen Schulgelder Rech- nung getragen hat, schlechterdings nicht dem Verwaltungszweig "Ge- meinde O.4._____" zugeordnet werden können, machen die Beschwerde- führerinnen nicht geltend und ist nicht ersichtlich. Die vom Gemeinderat

- 33 - vorgenommene Kostenausscheidung und Ertragszuweisung zum Verwal- tungszweig "Gemeinde O.4._____" ist demnach nicht zu beanstanden. hh) Das AVS weist im Schreiben vom 24. Juni 2015 aber zutreffend darauf hin, dass aufgrund der bereitgestellten Unterlagen nicht beurteilt werden kann, ob die von der Gemeinde O.4._____ für die Vollkostenrechnung verwendeten Basiszahlen (Aufwendungen / Erträge usw.) korrekt aus der Buchhaltung übernommen wurden. Die von der Beschwerdegegnerin ein- gereichte Jahresrechnung 2013 hilft in diesem Zusammenhang nicht wei- ter, da die mit dem Betrieb der Gemeinde O.4._____ verbundenen Kosten und hiermit zusammenhängenden Erträge darin nur in ihrer Gesamtheit ausgewiesen werden (vgl. Rechnung 2013 S. 39 ff.). Die vom Gemeinde- rat berücksichtigten direkten Kosten (Einzelkosten abzüglich Einzelerträ- gen) für die Sekundarstufe I im Betrag von Fr. 12'338'325.-- können der Jahresrechnung 2013 nicht entnommen werden. Ebenso wenig werden in der Rechnung 2013 die geltend gemachten Gemeinkosten von Fr. 2'205'500.-- ausgewiesen (vgl. vorstehende Erwägung 6e). Die Jah- resrechnung 2013 erlaubt nur insofern eine grobe Annäherung an die fraglichen vom Gemeinderat bei der Bemessung der streitigen Schulgel- der berücksichtigten Kostenpositionen, als danach die unter den Positio- nen 20 "Gemeinde O.4._____" und 23 "Schulzahnarztpflege" erfassten Vollkosten insgesamt Fr. 42'346'743.-- (42'185'541.21 [Rechnung 2013 S. 39] + Fr. 161'202.37 [Rechnung 2013 S. 44]) betragen, während in der gemeinderätlichen Kostenrechnung von Vollkosten im Betrag von Fr. 42'313'706.-- ausgegangen wird (vgl. Überschicht Durchschnittskosten Gemeinde O.4._____). Damit kann zwar ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat bei der Bemessung der streitigen Schulgelder insge- samt zu hohe Kosten berücksichtigt hat, jedoch ist nicht klar, ob er die von ihm erfassten Kosten und Erträge korrekt aus der kommunalen Buchhaltung übernommen, in vertretbarer Weise als Einzel- bzw. Ge- meinkosten qualifiziert und entsprechend dem Verhältnis der zugewiese- nen Einzelkosten der Kindergarten-, Primar- und Sekundarstufe I der

- 34 - Gemeinde O.4._____ zugewiesen hat. In dieser Beziehung hat das EKUD den massgeblichen Sachverhalt unzureichend abgeklärt und dadurch die ihr obliegende Untersuchungspflicht (Art. 11 VRG) missachtet. 7. Die vorliegende Beschwerde ist aus diesem Grunde teilweise gutzuheis- sen, der angefochtene Entscheid vom 16. April 2015 aufzuheben und die Angelegenheit an das EKUD zurückzuweisen, damit dieses abklärt, ob der Gemeinderat die bei der Festlegung der interessierenden Schulgelder im Beschluss vom 4. April 2014 verwendeten Basiszahlen (Aufwendun- gen / Erträge usw.) korrekt aus der kommunalen Buchhaltung übernom- men, in vertretbarer Weise als Einzel- bzw. Gemeinkosten qualifiziert und entsprechend dem Verhältnis der zugewiesenen Einzelkosten der Kinder- garten-, Primar- und Sekundarstufe I der Gemeinde O.4._____ zugewie- sen hat. Auf der Grundlage des dergestalt ergänzten Sachverhalts wird das EKUD in der Folge zu entscheiden haben, ob der Gemeinderat das Vollkostenprinzip im Sinne von Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulge- setzes und Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung in vertretbarer Weise konkreti- siert hat, indem er das interessierende Schulgeld für das Schuljahr 2014/2015 mit Fr. 17'200.-- pro Sekundarschülerin und –schüler beziffert hat. Sollte diese Frage zu bejahen sein, so wird das EKUD im Rahmen der konkreten Normenkontrolle im Weiteren zu prüfen haben, ob das im Beschluss des Gemeinderates vom 4. April 2014 für die Sekundarstufe I festgelegte Schulgeld das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip re- spektiert und mit dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV), wie es in der Rechtssetzung zu beachten ist, vereinbar ist. Genügt der in- teressierende Gemeinderatsbeschluss auch diesen Anforderungen und erweist er sich – wovon aufgrund der aktuellen Aktenlage auszugehen ist

– nicht aus anderen Gründen als gesetzes- oder verfassungswidrig, so wäre er im vorliegenden Fall anzuwenden und würde gemeinsam mit Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes die Grundlage für die Festlegung des streitigen Schulgeldes bilden, dies freilich nur, wenn die

- 35 - fraglichen Regelungen – was von den Beschwerdeführerinnen bestritten wird – mit ihrem Inkrafttreten per 1. August 2014 Rechtswirkung entfalten würden und ihnen im vorliegenden Fall nicht infolge des Vertrauensschut- zes (Art. 9 BV) die Anwendung zu versagen wäre. In diesem Sinne ist die vorliegende Angelegenheit zu weiterer Sachverhaltsabklärung und zu neuer Entscheidung an das EKUD zurückzuweisen. 8. Mit ihrer Beschwerde haben die Beschwerdeführerinnen erreicht, dass die Angelegenheit zu erneuter Abklärung und Entscheidung an das EKUD zurückgewiesen wird. Bei diesem Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, die geringen Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin und dem EKUD je zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 73 Abs. 1 und Art. 40 VRG; vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts U 14 83 vom 20. November 2014 E.6, U 14 28 vom

Erwägungen (4 Absätze)

E. 19 Mai 2015 selbständig anfechten und in diesem Verfahren dessen Auf- hebung sowie Rückweisung der Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Beschwerdegegnerin beantragen können. Dabei ist vorab darauf hin- zuweisen, dass die Beschwerdeführerinnen entgegen dem insofern irre- führenden Wortlaut ihres Rechtsbegehrens nicht fordern, den fraglichen Gemeinderatsbeschluss insoweit aufzuheben, als dass das zuständige Behördenmitglied darin ermächtigt wird, mit zuweisenden Gemeinden für das Schuljahr 2014/2015 Leistungsvereinbarungen zu treffen (Dispositiv- Ziffer 4). Sie wehren sich hingegen gegen die Höhe der im Gemeinde- ratsbeschluss vom 8. April 2014 festgelegten Schulgelder und die Ausge- staltung der Leistungsvereinbarung hinsichtlich der Kindergartenstufe und der fehlenden Spezifizierungen im Bereich der medizinisch- therapeutischen sowie psychologischen Unterstützungsmassnahmen (Beschwerde vom 19. Mai 2015 S. 10). aa) Soweit die Beschwerdeführerinnen mit dieser Argumentation die in Dis- positiv-Ziffer 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 8. April 2014 erteilte Genehmigung der Muster-Leistungsvereinbarung selbständig anfechten sollten, richtet sich ihre Beschwerde gegen eine individuell konkrete An- ordnung, die der Gemeinderat gestützt auf die massgeblichen verwal- tungsrechtlichen Regelungen getroffen hat. Gegen derartige Entscheide

8. April 2014, aufgefasst als eigenständiges Anfechtungsobjekt, gerichtet sein sollten.

- 13 - d) Die restlichen Anträge der Beschwerdeführerinnen in der Replik vom

E. 20 August 2015 erweisen sich ohne weiteres als zulässig, weshalb dar- auf einzutreten ist. Streitig und nachfolgend zu prüfen ist demnach, ob das EKUD das von den Beschwerdeführerinnen geschuldete Schulgeld im Entscheid vom 16. April 2015 korrekt festgelegt hat.

8. Juli 2014 als zuständiger Verordnungsgeber auf der Grundlage der in der Jahresrechnung 2013 ausgewiesenen Kosten und Erträge unter Aus-

E. 23 "Schulzahnarztpflege" aufgeführt werden, so kann davon ausgegan- gen werden, dass nur massgebliche Kosten- und Ertragspositionen Berücksichtigung gefunden haben. dd) Dies trifft entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen insbeson- dere für die auf den Schulrat, die Schuldirektion sowie das Schulsekreta- riats entfallenden Kosten zu. Sowohl beim Schulrat (neu Bildungskom- mission; Art. 92 Schulgesetz) als auch bei der Schuldirektion (Schullei- tung, Art. 21 Schulgesetz) handelt es sich um Organe, welche die Be- schwerdegegnerin als Schulträgerschaft aufgrund des kantonalen Schul- gesetzes vorsehen muss. Die auf diese Verwaltungsbehörden entfallen- den Kosten stehen selbstredend in einem engen sachlichen Zusammen- hang zum Betrieb der "Gemeinde O.4._____" und dürfen diesem Verwal- tungszweig zugerechnet werden. Dasselbe gilt für die Kosten des Schul- sekretariats, das laut dem Organigramm der Gemeinde O.4._____ orga-

E. 24 Juni 2014 E.4a). Eine aussergerichtliche Parteientschädigung ist nicht geschuldet, da die Beschwerdeführerinnen in ihrem amtlichen Wirkungs- kreis obsiegt haben (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht:

Dispositiv

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird und sie nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Der Entscheid des EKUD vom 16. April 2015 wird aufgehoben und die Ange- legenheit im Sinne der Erwägungen zu neuer Entscheidung an das EKUD zurückgewiesen.
Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 751.-- zusammen Fr. 1'251.-- - 36 - gehen je zur Hälfte zulasten der Gemeinde O.4._____ und dem EKUD. Sie sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzver- waltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 15 49

1. Kammer Vorsitz Audétat RichterIn Racioppi, Moser Aktuarin Baumann-Maissen URTEIL Vom 13. Oktober 2016 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache Gemeinde O.1._____, Gemeinde O.2._____, und Gemeinde O.3._____, alle gesetzlich vertreten durch den Gemeindevorstand, wiedervertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Brüesch, Beschwerdeführerinnen gegen Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden, Beschwerdegegner und Gemeinde O.4._____, Beigeladene betreffend Schulgeld

- 2 - 1. Kinder, die in den Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ wohnen, besuchen seit Jahren den Kindergarten, die Primar- und Sekun- darstufe I der Gemeinde O.4._____. Für die Übernahme dieser öffentli- chen Aufgabe entrichten die zuweisenden Wohnsitzgemeinden der Ge- meinde O.4._____ ein jährliches Schulgeld. Im Schuljahr 2004/2005 be- trug dieses pro Schülerin und Schüler auf der Kindergartenstufe Fr. 5'500.-- und auf der Primar- sowie Sekundarstufe I Fr. 9'000.--. Ab dem Schuljahr 2005/2006 bezahlten zuweisende Gemeinden der Ge- meinde O.4._____ ein Schulgeld von Fr. 6'000.-- pro Kindergartenkind und von Fr. 10'000.-- pro Schülerin und Schüler auf der Primar- sowie Se- kundarstufe I. Am 1. Oktober 2012 teilte die Gemeinde O.4._____ den Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ mit, im Rahmen der in der Verwaltung der Gemeinde O.4._____ vorgenommenen Aufgaben- und Leistungsüberprüfung auch die Höhe des Schulgeldes untersucht und beschlossen zu haben, das Schulgeld für die Sekundarstufe I auf das Schuljahr 2013/2014 hin um Fr. 2'000.-- pro Schülerin und Schüler zu er- höhen. Dieser Schritt sei erforderlich, weil sich die Vollkosten für Schüle- rinnen und Schüler der Sekundarstufe I allein schon aufgrund der gestie- genen Lohnkosten auf über Fr. 13'000.-- beliefen. Für das Schuljahr 2013/2014 verlangte die Gemeinde O.4._____ von den zuweisenden Gemeinden dementsprechend für die Kindergartenstufe Fr. 6'000.-- pro Schüler/in, für die Primarstufe Fr. 10'000.-- pro Schüler/in und für die Se- kundarstufe I Fr. 12'000.-- pro Schüler/in. Diese Schulgelder wurden von den Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ bezahlt. 2. An seiner Sitzung vom 14. November 2013 verabschiedete der Gemein- derat der Gemeinde O.4._____ die Totalrevision des Schulgesetzes. Im Zuge dieser Revision wurde unter anderem der unter der Marginalie "Auswärtige Schülerinnen und Schüler" stehende Art. 10 durch einen neuen Absatz 3 ergänzt. Danach umfasst das Schulgeld die Vollkosten pro Schülerin und Schüler der entsprechenden Stufe. Die Vollkosten sind

- 3 - durch den Gemeinderat jährlich zu berechnen und den Vertragsgemein- den zu kommunizieren. Unter Bezugnahme auf diese Gesetzesänderung kündigte die Gemeinde O.4._____ den Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ mit Schreiben vom 13. Februar 2014 an, das derzeitige Schulgeld voraussichtlich zu erhöhen. Dabei dürften sich die Vollkosten der Gemeinde O.4._____ in etwa im Rahmen der durchschnittlichen kan- tonalen Vollkosten bewegen, welche pro Schülerin und Schüler der Se- kundarstufe I Fr. 15'930.-- betrügen. Abzüglich der kantonalen Sekundar- pauschale von Fr. 1'130.-- ergäbe sich daraus ein Betrag von Fr. 14'800.-- pro Schülerin und Schüler. Es sei geplant, das Schulgeld bereits für das Schuljahr 2014/2015 zu erhöhen. Am 2. April 2014 stellte die Gemeinde O.4._____ den von der angestrebten Schulgelderhöhung betroffenen Gemeinden einen Entwurf einer neuen Leistungsvereinbarung zu und stellte in Aussicht, diesen in Gesprächen zu erläutern. 3. Am 8. Juli 2014 hob der Gemeinderat O.4._____ das Reglement betref- fend Schulgelder für die Gemeindeschule, vom Gemeinderat beschlossen am 12. November 2012 (…), auf und genehmigte die Festlegung der Schulgelder für das Schuljahr 2014/2015 auf der Kindergartenstufe von Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind, auf der Primarstufe von Fr. 16'000.-- pro Schüler/in und für die Sekundarstufe I von Fr. 17'200.-- pro Schüler/in (Dispositiv-Ziffern 1 und 2). Ausserdem bewilligte er die Muster- Leistungsvereinbarung für die Verrechnung der Schulgelder und ermäch- tigte die Vorsteherin der Gemeinde O.4._____, die Leistungsvereinbarung mit den betroffenen Gemeinden für das Schuljahr 2014/2015 zu unter- zeichnen (Dispositiv-Ziffern 3 und 4). Über diesen Beschluss informierte die Gemeinde O.4._____ die Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ mit Schreiben vom 10. Juli 2014 und stellte ihnen eine ent- sprechende Leistungsvereinbarung zu.

- 4 - 4. Daraufhin ersuchten die Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD) mit Schreiben vom 11. August 2014, das der Ge- meinde O.4._____ zu bezahlende Schulgeld für die Kindergarten-, Pri- mar- und Sekundarstufe I für das Schuljahr 2014/2015 festzulegen. Mit Verfügung vom 16. April 2015 entschied das EKUD in der Folge, das von den Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ zu bezahlende Schulgeld für die auf ihrem Gebiet wohnhaften Schulkinder für den Be- such der Gemeinde O.4._____ betrage auf der Sekundarstufe I für das Schuljahr 2014/2015 Fr. 17'200.-- pro Schülerin und Schüler. 5. Gegen diese Verfügung reichten die Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.3._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) mit Eingabe vom

19. Mai 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Darin stellten und begründeten sie folgende Rechtsbegeh- ren:

1. Die Verfügung des EKUD vom 16. April 2015 sowie der Gemeinderatsbe- schluss vom 8. Juli 2014 und das darin festgelegte Schulgeld für Schülerin- nen und Schüler der Beschwerdeführerinnen seien vollumfänglich aufzuhe- ben.

2. Die Beschwerdeangelegenheit sei an die Vorinstanz zu antragsgemässem Entscheid über alle Arten der Schulgelder (Kindergarten, Primarstufe und Sekundarstufe I) zurückzuweisen, unter Verpflichtung zur Durchführung der beantragten Abklärungen sowie entsprechender Begründung des Ent- scheids.

3. Eventuell habe die Beschwerdeinstanz die erforderlichen Abklärungen be- treffend Rechtfertigung der Höhe der geltend gemachten Vollkosten selbst durchzuführen und im Sinne folgender Anträge zu entscheiden:

a) Das Schulgeld sei wie folgt zu belassen:

- Kindergarten: CHF 6'000.-- pro Schuljahr;

- Primarstufe: CHF 10'000.-- pro Schuljahr;

- Sekundarstufe I: CHF 12'000.-- pro Schuljahr.

b) Eventuell sei das Schulgeld für die Sekundarstufe I auf CHF 13'000.-- anzuheben, erstmals per Schuljahr 2015/2016.

c) Subeventuell sei die Höhe des Schulgeldes durch das Departement festzulegen.

d) In jedem Fall seien alle Schulgelderhöhungen erstmals per Schuljahr 2015/2016 zuzulassen.

- 5 - (…)" 6. In der Vernehmlassung vom 11. Juni 2015 beantragte die Gemeinde O.4._____ als Beigeladene (nachfolgend als Beschwerdegegnerin be- zeichnet) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. 7. Mit Verfügung vom 16. Juni 2015 entschied das EKUD, das von den Ge- meinden O.1._____ und O.2._____ zu bezahlende Schulgeld für die auf ihrem Gebiet wohnhaften Schulkinder für den Besuch der Gemeinde O.4._____ betrage für das Schuljahr 2014/2015 auf der Kindergartenstufe Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind und auf der Primarstufe Fr. 16'000.-- pro Schulkind. Dagegen erhoben die von diesem Entscheid unmittelbar be- troffenen Gemeinden O.1._____ und O.2._____ am 20. August 2015 Be- schwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein (U 15 75). 8. In der Stellungnahme vom 25. Juni 2015 schloss das EKUD auf kostenfäl- lige Abweisung der Beschwerde. 9. In der Replik vom 20. August 2015 passten die Beschwerdeführerinnen aufgrund des nach Einreichung der Beschwerde ergangenen Entscheids des EKUD bezüglich des Schulgelds für die Kindergarten- und Primarstu- fe ihre Rechtsbegehren wie folgt an: "1. Die Verfügung des EKUD vom 16. Juni 2015 sowie der Gemeinderatsbeschluss vom 8. Juli 2014 und das darin festgelegte Schulgeld für Schülerinnen und Schü- ler der Beschwerdeführerinnen seien vollumfänglich aufzuheben.

2. Die Höhe der seitens der Beschwerdeführerinnen zu bezahlenden Schulgelder für die Sekundarstufe I sei bei CHF 12'000.-- pro Schuljahr und Schülerin/Schüler festzulegen, eventuell bei CHF 13'000.-- erstmals per Schuljahr 2015/2016.

3. Eventuell sei die Angelegenheit zu weiteren Abklärungen und neuer Festlegung der Höhe der Schulgelder an das Departement, subeventuell an die Gemeinde O.4._____ zurückzuweisen.

4. In jedem Fall seien die Schulgelderhöhungen erstmals per Schuljahr 2015/2016 zuzulassen. (…)

- 6 - 10. Am 3. September 2015 duplizierte die Gemeinde O.4._____ ohne dabei wesentlich neue Gesichtspunkte aufzuzeigen. Das EKUD verzichtete mit Schreiben vom 10. September 2015 auf eine Duplik. 11. Mit Verfügung vom 2. Juli 2015 wies der zuständige Instruktionsrichter das Gesuch der Gemeinde O.3._____ um Gewährung der aufschieben- den Wirkung ab. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die einge- reichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Er- wägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Die Beschwerde vom 19. Mai 2015 richtet sich formal nur gegen den Ent- scheid des EKUD vom 16. April 2015. Darin legte das EKUD ausschliess- lich das Schulgeld fest, welches die Beschwerdeführerinnen der Be- schwerdegegnerin im Schuljahr 2014/2015 für den Besuch der Gemeinde O.4._____ auf der Sekundarstufe I pro Schülerin und Schüler zu bezahlen haben. Über dieses in der Verfügung vom 16. April 2015 geregelte Rechtsverhältnis sind die Beschwerdeführerinnen in der Beschwerde vom

19. Mai 2015 insoweit hinausgegangen, als sich ihre Anträge auf die Schulgelder bezogen haben, welche sie der Beschwerdegegnerin im Schuljahr 2014/2015 für den Besuch der Gemeinde O.4._____ auf der Kindergarten- und Primarschulstufe schulden (vgl. Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3). Zur Begründung der entsprechenden Anträge haben die Be- schwerdeführerinnen in der Beschwerdeschrift vom 19. Mai 2015 im We- sentlichen vorgebracht, das EKUD habe das von ihnen mit Eingabe vom

11. August 2014 gestellte Begehren um Festlegung der im Schuljahr 2014/2015 auf der Kindergarten- und Primarschulstufe geschuldeten

- 7 - Schuldgelder nicht behandelt, obgleich es dazu aufgrund von Art. 2 Abs. 3 der Verordnung zum Schulgesetz (Schulverordnung; BR 421.010) verpflichtet gewesen wäre. Dadurch habe das EKUD den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör verletzt und eine offen- sichtliche Rechtsverweigerung begangen (Beschwerdeschrift vom 19. Mai 2015 S. 7). Eine solche Verweigerung, einen begehrten Entscheid zu er- lassen, kann gemäss Art. 49 Abs. 3 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. c des Geset- zes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) mit Rechtsver- weigerungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Ob dieser Beschwerde vorliegend stattzugeben gewesen wäre, baucht indessen nicht entschieden zu werden, weil das EKUD in der Verfügung vom 16. Juni 2015 die von den Beschwerdeführerinnen zu bezahlenden Schulgelder auf der Kindergarten- und Primarstufe für das Schuljahr 2014/2015 festgelegt und dadurch den entsprechenden Antrag der Be- schwerdeführerinnen beurteilt hat. Durch diesen Entscheid ist der diesbe- zügliche Hauptantrag der Beschwerdeführerinnen auf Rückweisung der Angelegenheit zur Festlegung des im Schuljahr 2014/2015 auf der Kin- dergarten- und Primarschulstufe geschuldeten Schulgelder infolge Weg- falls des aktuellen Rechtsschutzinteresses gegenstandslos geworden (vgl. BGE 125 V 373 E.1). b) Soweit die Beschwerdeführerinnen in der Beschwerdeschrift vom 19. Mai 2015 darüber hinaus eventualiter beantragt haben, das Verwaltungsge- richt habe das im Schuljahr 2014/2015 geschuldete Schulgeld für die Kin- dergartenstufe auf Fr. 6'000.-- und für die Primarstufe auf Fr. 12'000.-- pro Schülerin und Schüler festzulegen (Rechtsbegehren in der Beschwerde- schrift vom 19. Mai 2015 Ziff. 3), bleibt anzumerken, dass auf diesen An- trag ohnehin nicht eingetreten worden wäre, da das Verwaltungsgericht in seiner Funktion als Beschwerdeinstanz grundsätzlich nur über Ge- genstände entscheidet, welche von der Vorinstanz beurteilt worden sind, ansonsten es die bestehende funktionelle Zuständigkeit missachtet.

- 8 - Selbst im Falle der Gutheissung der mit Beschwerdeschrift vom 19. Mai 2015 eingereichten Rechtsverzögerungsbeschwerde hätte das Verwal- tungsgericht deshalb die auf der Kindergarten- und Primarschulstufe ge- schuldeten Schulgelder für das Schuljahr 2014/2015 nicht selbst festge- legt, sondern die Angelegenheit insoweit unter Hinweis auf die Notwen- digkeit einer zügigen Verfahrenserledigung zum Entscheid an die Vorin- stanz zurückgewiesen (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERT- SCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1312). Demzufolge sind die in der Beschwerdeschrift vom 19. Mai 2015 gestellten Anträge, insoweit sie als Rechtsverzögerungsbeschwerde entgegenzunehmen sind, als gegen- standslos geworden abzuschreiben, soweit darauf überhaupt einzutreten ist.

2. a) Die übrigen Anträge der Beschwerdeführerinnen, soweit sie in der Replik vom 20. August 2015 aufrechterhalten wurden, richten sich grundsätzlich gegen die Verfügung des EKUD vom 16. April 2015. Diese individuell- konkrete Anordnung ist in Anwendung von öffentlichem Recht ergangen und weder nach kantonalem noch nach eidgenössischem Recht endgül- tig. Zudem kann sie bei keiner anderen Instanz angefochten werden. Die Beurteilung der dagegen erhobenen Beschwerde obliegt demnach dem Verwaltungsgericht (Art. 49 Abs. 1 lit. c VRG). Die Beschwerdeführerin- nen haben ausserdem am vorinstanzlichen Verfahren als Gesuchsteller- innen teilgenommen und sind mit ihrem Antrag, auf der Sekundarstufe I pro Schülerinnen und Schüler ein Schulgeld von Fr. 12'000.-- zu bezah- len, die angestrebte Erhöhung eventualiter erst auf das Schuljahr 2015/2016 hin zuzulassen, nicht durchgedrungen. Von der streitigen Fest- legung des geschuldeten Schulgeldes auf Fr. 17'200.-- sind sie als formel- le und materielle Verfügungsadressaten überdies berührt und weisen ein schutzwürdiges Interesse an deren gerichtlicher Überprüfung auf. Ihre Beschwerdelegitimation ist folglich zu bejahen (Art. 50 VRG). Auf die von

- 9 - den Beschwerdeführerinnen zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 52 VRG) ist demnach einzutreten, wenn und insoweit sich die gestellten Rechtsbegehren als zulässig erweisen. b) Das EKUD hat im Entscheid vom 16. April 2015 das von den Beschwer- deführerinnen für die Inanspruchnahme der Gemeinde O.4._____ auf der Sekundarstufe I im Schuljahr 2014/2015 zu bezahlende Schulgeld festge- legt. In diesem Verfahren betreffend die Festlegung von Schulgeldern für auswärtige Schülerinnen und Schüler treten die betroffenen Schulträger- schaften einander als funktional gleichgestellte Rechtssubjekte gegenü- ber. In diesem Rechtsverhältnis fehlt es an dem für eine Verfügungskom- petenz erforderlichen Subordinationsverhältnis. Sollen die betroffenen Schulträgerschaften diese Rechtsbeziehung selber regeln können, beste- hen kaum vernünftige Alternativen zum Vertrag (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 33 Rz. 17, § 28 N. 20). Folgerichtig hat der kantonale Ge- setzgeber die Schulträgerschaften in dieser Angelegenheit zur vertragli- chen Zusammenarbeit verpflichtet (Art. 5 des Gesetzes für die Volksschu- le des Kantons Graubünden [Schulgesetz; SR 421.000]) und in Art. 2 Abs. 3 der Verordnung zum Schulgesetz (Schulverordnung; BR 421.010) vorgesehen, das für auswärtige Schüler zu bezahlende Schulgeld lege im Streitfall das EKUD als das für das Schulwesen zuständige Departement fest. In diesem Verfahren amtet das EKUD deshalb – nicht wie ansonsten üblich – als Beschwerdeinstanz, sondern als erstinstanzliche Behörde, welche streitige Schulgelder im Einzelfall in Anwendung der massgebli- chen Rechtsnormen einseitig und in rechtsverbindlicher Weise festlegt. Aufnehmenden Schulträgerschaften kommt in diesem Verfahren nicht die Rolle einer Erstinstanz zu. Deshalb scheidet eine Rückweisung einer Streitigkeit betreffend Festlegung des Schulgelds an eine aufnehmende Schulträgerschaft ebenso aus wie die Aufhebung einer von einer aufneh- menden Schulträgerschaft in dieser Angelegenheit getroffenen Anord-

- 10 - nung. Soweit die Beschwerdeführerinnen in der Replik vom 20. August 2015 beantragen, den Beschlusses des Gemeinderats vom 8. April 2014 aufzuheben, die Streitigkeit subeventuell an die Beschwerdegegnerin zur Festlegung der streitigen Schulgelder zurückzuweisen (vgl. die in den Zif- fern 1 und 3 gestellten Rechtsbegehren, wiedergegeben im Sachverhalt unter Ziffer 9), kann daher auf ihre Rechtsbegehren nicht eingetreten werden. c) Bei diesem Ergebnis stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen den Gemeinderatsbeschluss vom 8. April 2014 mit der Beschwerde vom

8. April 2014, aufgefasst als eigenständiges Anfechtungsobjekt, gerichtet sein sollten.

- 13 - d) Die restlichen Anträge der Beschwerdeführerinnen in der Replik vom

8. Juli 2014 als zuständiger Verordnungsgeber auf der Grundlage der in der Jahresrechnung 2013 ausgewiesenen Kosten und Erträge unter Aus-

24. Juni 2014 E.4a). Eine aussergerichtliche Parteientschädigung ist nicht geschuldet, da die Beschwerdeführerinnen in ihrem amtlichen Wirkungs- kreis obsiegt haben (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird und sie nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Der Entscheid des EKUD vom 16. April 2015 wird aufgehoben und die Ange- legenheit im Sinne der Erwägungen zu neuer Entscheidung an das EKUD zurückgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 751.-- zusammen Fr. 1'251.--

- 36 - gehen je zur Hälfte zulasten der Gemeinde O.4._____ und dem EKUD. Sie sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzver- waltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]